Cour d’appel: le grand déraillement du « fédéralisme coopératif » – les aspects juridiques [IMPORTANTE MISE À JOUR, 29 juin 2013]

NOTE: Suite au jugement de la Cour d’Appel niant au Québec le droit de récupérer les données du registre des armes d’épaule, j‘avais publié le 27 juin une version préliminaire du présent billet.  

Il m’apparaît aujourd’hui que le sujet mérite d’être disséqué tant au niveau des concepts juridiques que sous l’angle politique et éthique de la gouvernance.

Place ici au volet juridique – auquel j’ai apporté une mise à jour substantielle. Quant au volet politique, il fait désormais l’objet d’un billet distinct, déjà publié.  

Le texte intégral du jugement peut être lu et téléchargé (en version Word) ICI. 

Même si cette décision sert bien les intérêts politiques du mouvement souverainiste, matante Pauline n’a pas le choix de porter en appel devant la Cour Suprême cette décision qui va à l’encontre d’un large consensus de la classe politique au Québec; après tout, ce sont les Libéraux du très fédéraliste et un tantinet conservateur Jean Charest qui avaient attaqué en Cour supérieure la décision du gouvernement Harper de détruire les données du registre – et ce, avec l’accord unanime des membres de l’Assemblée nationale.

La Cour d’Appel reconnaît aux paragraphes 33, 44 et 45 de son jugement que la mise en place d’un registre relève de la compétence du gouvernement fédéral en matière de droit criminel. Mais… elle reconnaît également (paragraphe 51) le pouvoir constitutionnel du Québec en la matière.

Ces deux conclusions étaient prévisibles, bien que le Procureur-Général du Québec ait plaidé que le Fédéral n’avait pas compétence.

“The Supreme Court gets to decide whether to take the case or not,” noted Université de Montréal law professor Paul Daly. “That’s a process that can take five or six months.”

If the case is eventually heard, Daly said, there is a reasonable chance that Quebec could emerge victorious.

“I think there are some flaws in the reasoning of the Court of Appeal and I think the case is of sufficient importance and interest … that the Supreme Court should take the case,” he said. – Monique Muise, The Gazette, 28 juin 2013

Ce Paul Daly, qui croit avoir décelé des failles dans le raisonnement unanime des juges de la Cour d’appel et qui évalue les chances de victoire du Québec comme raisonnables, est récipiendaire de la bourse Modern Law Review,   détient deux maîtrises en droit et a obtenu un Doctorat en droit à Cambridge, où il a été chargé d’enseignement en droit public. Il a également enseigné à l’Université d’Ottawa et occupé en 2009-2010 une charge de chercheur à Harvard – notice biographique, Université de Montréal.

Sur son fil Twitter, le prof Daly s’est posé tout juste avant que la décision ne tombe la question suivante: le pouvoir d’abroger une Loi confère-t-il le pouvoir de détruire les données colligées sous son autorité? Maudite bonne question, à laquelle la Cour d’Appel n’a pas apporté de réponse. Je pose la question autrement: le pouvoir de démolir  un hôpital désuet comporte-t-il le pouvoir de détruire les dossiers qui y ont été compilés sur les patients?

Le 26 juin, Daly réfléchissait tout haut: la Cour Suprême des États-Unis accordait récemment une importance capitale aux fondements du fédéralisme, mais la Cour d’appel du Québec saura-t-elle s’en inspirer? De toute évidence, elle a omis de faire référence aux principes fondateurs.

Je vais rassembler mes idées et expliquer en quoi la Cour d’appel s’est gourée 😉 , publiait-il plus loin sur son fil, avant d’amener les quatre arguments suivants:

1. la Cour d’appel a omis de faire les distinctions nécessaires et d’apporter le moindre argument convaincant en faveur du droit de détruire un bien (ici, une base de données). – 1. Failed to convincingly distinguish key precedent on destruction of pre-existing property
2. La Cour a erronément considéré comme équivalentes une disposition qui autoriserait la destruction de documents et une disposition qui en ferait une exigence. – Assumed original provision on destroying records was the same as the provision requiring destruction of records.
3. La Cour n’a pas abordé la conclusion de fait du juge de première instance portant sur l’intention réelle du législateur («législation déguisée») – Did not address first-instance judge’s factual finding on the intent of Parliament (« colourability ») [1].
4. La Cour a ignoré un principe cardinal qui fait des fondements du fédéralisme un outil d’interprétation au cas de conflit de juridictions. – Didn’t use important underlying principle of federalism as an interpretive tool and largely ignored it.

Il y a là largement de quoi inciter dans  un premier temps la Cour Suprême à accepter d’entendre l’appel; il aurait suffi d’une dissidence en Cour d’appel pour rendre ce droit  d’appel automatique.

À surveiller dans l’édition de mardi le 2 juillet de The Gazette, une opinion plus détaillée du professeur Daly.

Il toutefois loin d’être acquis que le Québec aura gain de cause; d’ici à ce que la Cour se prononce sur le droit du Québec, Stephen Harper aura eu l’occasion de nommer deux juges du Québec en remplacement de deux vétérans qui devront quitter pour raison d’âge. La composition de la Cour aura alors été presque entièrement modelée par Harper.

Les extraits les plus importants du jugement

Sur son fil Twitter, Paul Daly suggère la lecture des paragraphes 35 (le prix politique à payer), 37, 47, 49, 54 (fédéralisme coopératif), 58 (simple pouvoir  délégué), 62 (aucun partenariat réel).

My own pick:

[14] [extrait] Dans le jugement dont appel, le juge fait droit aux prétentions du PGQ. Il arrive à la conclusion que l’article 29 de la Loi est inconstitutionnel pour deux raisons : (1) par son caractère véritable, cet article ne relève pas du droit criminel et constitue une tentative directe d’empêcher le Québec d’exercer un domaine de sa compétence constitutionnelle et (2) le fait pour le gouvernement fédéral d’annoncer vouloir empêcher les provinces d’utiliser les données du registre s’avère contraire aux principes du fédéralisme coopératif.

[sur le premier point, voir la note [1] en bas de page, de même que le bref commentaire de Paul Daly ci-dessus: un point que la Cour n’aura pas suffisamment exploré, écrit-il]

[33] [extrait] Comme je l’exposerai plus loin, la compétence fédérale en la matière, indépendamment de ces nuances factuelles, ne saurait faire de doute et c’est là que réside l’erreur de droit qui justifie de casser le jugement de première instance.

[la Cour fait ici allusion à la conclusion du juge Blanchardà l’effet que le Fédéral n’avait PAS juridiction pour mettre en place un registre. S’il n’a pas juridiction pour adopter la Loi, il n’a pas juridiction pour l’abroger ni surtout pas juridiction pour DÉTRUIRE le registre qui en découle (???)]

[34] [extrait] Il n’appartient pas aux tribunaux de substituer leur appréciation du caractère approprié d’un projet de loi à celle des législateur/es. Il s’agit là d’une question essentiellement politique et non justiciable. La question de l’efficacité et de l’utilité de tenir un registre sur les armes d’épaule en circulation est foncièrement politique. 

[35] S’il doit y avoir un prix à payer pour avoir adopté une loi qui pourrait avoir pour effet d’engendrer des coûts inutiles pour un autre ordre du gouvernement en raison de la destruction des données contenues à un registre, il se paie aux urnes et non pas, à moins d’absence de compétence ou de violation des droits garantis par les Chartes, devant les tribunaux.

[44] Le pouvoir du fédéral d’adopter la L.A.F. a été confirmé par la Cour suprême dans le Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu:

[suit un extrait – qui n’intéressera personne – du jugement de la Cour Suprême auquel renvoie la Cour d’appel.]

[45] Si le fédéral avait la compétence pour l’édicter, il a aussi le pouvoir de la modifier par une loi subséquente. 

[à lire avec, en tête, les deux premières des quatre lacunes observées par Paul Daly]

[51] En outre, aucune des parties devant nous ne remet en question le pouvoir constitutionnel du Québec d’adopter une loi pour créer son propre registre d’enregistrement des armes d’épaule.

[52] Le fédéralisme coopératif ne peut être invoqué pour conclure à l’inconstitutionnalité de l’article 29 de la Loi. Il s’agit d’un principe interprétatif qui ne peut, en soi, modifier le partage des compétences. Ce principe prône une application plus souple du partage des compétences, mais une application tout de même. Seuls les articles de la Loi constitutionnelle de 1867 qui départagent les champs de compétence du Parlement et des législatures peuvent fonder un jugement d’inconstitutionnalité basé sur le partage des compétences. Cette façon de concevoir le fédéralisme coopératif est conforme aux enseignements de la Cour suprême dans son Renvoi relatif à la Sécession.

[lire ce paragraphe 52 en gardant à l’esprit la quatrième des remarques de Paul Daly]

[62] [extrait] On constate à leur lecture que ces accords [administratifs][…] ne confèrent aucun droit au Québec quant aux données contenues au registre du Directeur, le R.C.A.F. Par ailleurs, le fait que le gouvernement fédéral débourse tous les coûts relatifs à la mise en œuvre de la L.A.F. me paraît appuyer davantage la position contraire, soit que les entités administratives ou postes administratifs créés aux fins d’application de la L.A.F. demeurent fédéraux dans leur assise statutaire. Le Québec a simplement le droit de consulter le R.C.A.F. créé, financé, modifié et contrôlé par le gouvernement fédéral.

[63] C’est donc à tort que le jugement de première instance conclut à l’existence d’un partenariat entre les deux ordres de gouvernement en cette matière. Juridiquement, il n’existe pas de véritable partenariat entre le gouvernement fédéral et le gouvernement de la province de Québec concernant la cueillette et la conservation des données visées par l’article 29 de la Loi, seule disposition attaquée ici.

[l’article 29 de la Loi est celui qui prévoit la destruction que le Québec souhaite empêcher]

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[1] Pour un aperçu de la notion légale de « colorability », voir cet article de Wikipédia (en anglais). Des méchantes langues pourraient affirmer que le projet de loi 52 concernant les soins de fin de vie constitue lui-même une législation déguisée, destinée à contourner le Code criminel de juridiction fédérale et à faire passer ce que le Fédéral considère comme criminel pour  un acte médical qui lui, tombe sous la juridiction des provinces…

Ce que sous-entend ici le constitutionnaliste Paul Daly, c’est que si la tenue d’un registre des armes peut à la rigueur s’apparenter à une mesure visant à combattre le crime (Code criminel –> juridiction fédérale), cette mesure relève plus naturellement du droit des provinces de réglementer les droits civils. Législation de compétence PROVINCIALE déguisée en législation apparentée au droit criminel…

La Cour d’appel n’a pas abordé cet aspect de la législation fédérale et a choisi de tourner les coins ronds. Voilà ce que dit Paul Daly, en langage de tous les jours.